Skorzystaj z dofinansowanych szkoleń i doradztwa w obszarze zamówień publicznych Dowiedz się więcej

Podmioty publiczne zamiast do sądu, idą na ugodę

W 2018 roku zawarto nawet trzy razy więcej ugód ze Skarbem Państwa, niż w poprzednich latach. Dotyczyły one m.in. kontraktów o roboty budowlane. Ugody chętnie wybierają też samorządy, dla których długotrwały proces oznacza często zrujnowanie budżetu. To efekt dodania jednego przepisu do ustawy o finansach publicznych. Resort przedsiębiorczości szykuje już kolejne ułatwienia – dla sporów dotyczących umów o zamówienie publiczne.

W latach 2014-2017 zawarto w sumie 161 ugód sądowych z udziałem Prokuratorii Generalnej, czyli średnio 40 rocznie. W samym 2018 r. zawarto ich już ponad 100, w tym 30 przedsądowych – te nie były wcześniej rejestrowane. To jednak nie są pełne dane. – Informacja o sposobie zakończenia sprawy sądowej może być wprowadzona do systemu dopiero po uprawomocnieniu się postanowienia o umorzeniu postępowania, które jest konsekwencją zawarcia ugody. Szacujemy, że łącznie mogło to być nawet nawet 150 – mówi Artur Woźnicki, wiceprezes Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej (PG)

Mariusz Filipek, wspólnik zarządzający kancelarią Filipek & Kamiński uważa, że te dane są niepełne.  Z jego praktyki wynika bowiem, że liczba ugód zawieranych przez włodarzy gmin, zdecydowanie się zwiększyła, także w tych drobnych sprawach, prowadzonych w sądach rejonowych. PG reprezentuje Skarb Państwa w sprawach rozpoznawanych w I instancji przez sądy okręgowe, a przed sądami rejonowymi – w sprawach o zasiedzenie i uzgodnienie księgi wieczystej, jeżeli wartość przedmiotu sporu przekracza milion złotych. – Widzimy rosnące zainteresowanie polubownymi metodami rozwiązywania sporów nie tylko po stronie Skarbu Państwa, ale także państwowych osób prawnych, w tym spółek, a także samorządów – zaznacza prezes Woźnicki.

Zdaniem ekspertów, to efekt wprowadzenia do ustawy o finansach publicznych art. 54a, który zaczął obowiązywać od 1 czerwca 2017 r. Według mec. Filipka, to kluczowy artykuł dla funkcjonowania finansów publicznych, ale także firm. Pierwszym pozwala zaoszczędzić na długoletnich, kosztownych sporach sądowych, drugim – szybciej odzyskać pieniądze. Tyle, że możliwość zawarcia ugody jest ograniczona w przypadku sporów wynikających z umów o zamówienie publiczne. To jednak się zmieni. – W nowym Prawie zamówień publicznych będziemy proponować utworzenie w Krajowej Izbie Odwoławczej nowego i odrębnego wydziału, który zająłby się proponowaniem stronom rozwiązania takich sporów w stosunkowo krótkim czasie – zapowiada Mariusz Haładyj, wiceminister przedsiębiorczości. Projekt ma ujrzeć światło dzienne już w przyszłym tygodniu.

Dwa bardzo skuteczne przepisy

Zgodnie z pierwszym punktem art. 54a, jednostka sektora finansów publicznych może zawrzeć ugodę, jeśli z oceny wynika, że będzie ona korzystniejsza, niż prawdopodobny wynik postępowania sądowego albo arbitrażowego. Drugi punkt precyzuje, że ocena musi być pisemna i wskazywać okoliczności sprawy, zasadność spornych żądań, możliwości ich zaspokojenia i przewidywanego czasu trwania oraz kosztów postępowania sądowego albo arbitrażowego.

O jego uchwalenie zabiegał Mariusz Haładyj, wówczas wiceminister rozwoju. – Mała skłonność do zawierania ugód przez podmioty publiczne wynikała bardzo często z obawy o zarzut naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Formalnie, podmioty publicznie miały możliwość zawarcia ugody, ale nie mając klarownej podstawy prawnej i przesłanek jej zawarcia wolały, gdy spór rozstrzygał sąd. Nawet jeśli wiadomo było z góry, że będzie całkowicie lub w dużej części przegrany całkowicie lub w dużej części. Teraz jest wyraźna podstawę do zawarcia ugody, jeżeli jest to korzystniejsze niż prowadzenie sporu – tłumaczy minister Haładyj. I dodaje, że jego wprowadzenie popierała Prokuratoria i brała czynny udział w wypracowaniu jego brzmienia.  – Teraz widzimy, że został pozytywnie przyjęty przez sądy powszechne, a także środowisko mediatorów – dodaje prezes Woźnicki.

Kto polubił ugody

Z danych Prokuratorii Generalnej wynika, że znaczna część ugód sądowych zawartych w 2018 r. dotyczy dużych, skomplikowanych sporów o istotnej wartości. Najchętniej ugody zawierała Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (prawie 25 proc. wszystkich ugód). Małgorzata Miszkin-Wojciechowska, dyrektor Centrum Mediacji Lewiatan, przyznaje, że widać, że GDDKiA chętniej zawiera ugody. – Art. 54a spełnia swoją rolę. Umożliwi przygotowanie opinii i podjęcia racjonalnej decyzji, czy idziemy w kierunku ugody, czy nie – dodaje Małgorzata Miszkin-Wojciechowska.  – To dobra wiadomość dla branży- uważa Joanna Bitner. Przez spory wykonawców z GDKKiA płatności nie otrzymują podwykonawcy.

Ugodą najczęściej kończyły się sprawy, których przedmiotem były wzajemne roszczenia, wynikające z kontraktów na roboty budowlane. Zdaniem Mariusza Filipka, zdecydowana większość spraw spornych, to sprawy mniejsze, trafiające właśnie do sądów rejonowych, które dotyczą też usług czy dostaw. – Dla małych samorządów wydatki rzędu 30—40 tys. złotych, to dużo. A jeśli sprawa toczy się kilka lat, to zdarza się, że wartość odsetek może się zrównać z wysokością należności głównej – tłumaczy Filipek.

Co musi zawierać opinia

Decyzja o zawarciu ugody każdorazowo podejmowana jest przez podmiot reprezentujący Skarb Państwa, który dokonuje ostatecznej oceny skutków ugody.- Z tym, że Prokuratoria Generalna wspiera jednostki publiczne w zawieraniu ugód – tłumaczy Artur Woźnicki.

Radcowie PG pomagają w negocjacjach,  pokazują zasadność zawarcia ugody. – Analiza ryzyka procesowego, ocena materiału dowodowego, znajomość praktyki orzeczniczej w poszczególnych rodzajach spraw sądowych pozwalają na przedstawienie jednostce SP rzetelnej oceny szans procesowych – dodaje prezes Woźnicki. PG pełni taką rolę dla podmiotów publicznych, jaką pełni profesjonalny pełnomocnik dla firm prywatnych. Mariusz Haładyj podkreśla, że udział PG RP w ocenie zwiększa poczucie bezpieczeństwa jednostki, decydującej się na zawarcie.

Mariusz Filipek, który reprezentuje obie strony sporu, dodaje, że dobra opinia powinna składać się z dwóch elementów – technicznego i prawnego. – Pierwszy powinni przygotowywać eksperci, osoby merytoryczne, które dobrze znają daną specyfikę sprawy. Drugą – prawnicy, którzy oceniają z punktu widzenia procesowego. Jeśli obie przesadzają o tym, że toczenie sporu jest niekorzystne, podmiot ma prawo zawrzeć ugodę – tłumaczy Filipek.

Także NIK podziela stanowisko, że o okolicznościach ugody nie powinni zawsze decydować tylko sami prawnicy, ale także specjaliści merytoryczni. I radzi, by wszystko było udokumentowane w aktach sprawy.

Będą zmiany dla umów o zamówienia publiczne

Część ekspertów wskazuje jednak, że warto doprecyzować przepisy. Jak? Na przykład wskazać, że opinia jest wiążąca. Wciąż może się bowiem zdarzyć, że kontrolerzy będą mieli inny pogląd, niż ten wskazany w opinii, np. z NIK.  – Dlatego warto przesądzić jej charakter, czy jest to wiążący, także dla sądu, akt prawa publicznego – uważa sędzia Bitner. Z taką propozycją nie zgadza się Mariusz Filipek. – Nie można wskazać, że opinia ma charakter wiążący, bo jako taka w swojej istocie takiego charakteru nie ma. Pełni rolę pomocniczą w podjęciu decyzji – tłumaczy mecenas.

Praktycy wskazują też, że wiele wątpliwości powstaje na gruncie art. 140 i 144 Prawa zamówień publicznych. – Zasadne wydaje się rozważenie, czy w obecnym stanie prawnym dotychczasowe regulacje pod określonymi rygorami dają wystarczające poczucie bezpieczeństwa w sytuacji, gdy zdefiniowano wszystkie ryzyka, skutki tych ryzyk i na tej podstawie podejmuje się decyzję o dążeniu do ugodowego załatwienia sprawy – dodaje sędzia Bitner. Art. 144 zakazuje m.in. zmian postanowień zawartej umowy lub umowy ramowej w stosunku do treści oferty, o ile nie zachodzą ustawowe przesłanki.  Gdy, np. zmiana nie ma charakteru istotnego, tj. gdy jej wartość nie przekracza określonych ustawowo progów kwotowych oraz gdy możliwość jej wprowadzenia nie została przewidziana w ogłoszeniu o zamówieniu lub Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia, nie ma możliwości zawarcia ugody.

Ministerstwo Przedsiębiorczości i Technologii szykuje jednak zmiany. – W nowym Prawie zamówień publicznych będziemy proponować utworzenie w Krajowej Izbie Odwoławczej nowego i odrębnego wydziału, który zająłby się proponowaniem stronom rozwiązania takich sporów w stosunkowo krótkim czasie – mówi Mariusz Haładyj. – Celem takiego postępowania byłoby zawarcie ugody przez zamawiającego i wykonawcę w przypadku sporu o znaczącej wartości. To rozwiązanie pozwoliłoby zakończyć konflikt w tańszy i szybszy sposób niż przed sądem oraz umożliwiłoby dalszą współpracę stron przy realizacji zamówienia i dokończenie inwestycji – podkreśla minister.

Komentarz: dr Mariusz Filipek, wspólnik zarządzający kancelarią Filipek & Kamiński
Publikator: https://www.prawo.pl