Zmiana wysokości zasiłku stałego

Zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej przyznającej świadczenia z pomocy społecznej – w tym zasiłek stały – dopuszczalna jest na podstawie z art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej (u.p.s.) w związku art. 163 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Regulacja ta nakłada na organ administracyjny obowiązek uchylenia lub zmiany decyzji administracyjnej bez zgody strony (również na jej niekorzyść) w przypadku zmiany sytuacji osobistej strony. W rozpatrywanym przypadku zmiana sytuacji osobistej polega na zmianie składu rodziny, pociągającej za sobą zmianę wysokości dochodu na osobę w rodzinie, co ma wpływ na wysokość świadczenia – zasiłku stałego.

W doktrynie oraz orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa pogląd, że zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej, na podstawie której przyznano świadczenia z pomocy społecznej (w tym zasiłek stały), może nastąpić tylko na przyszłość. Związane jest to z tym, iż decyzja kształtująca sytuację prawną jej adresata, jest decyzją konstytutywną, a decyzje konstytutywne obowiązują od momentu wydania – ex nunc.

Taką tezę zawiera między innymi Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dn. 18.03.2015 r., sygn. akt: IISA/Bd 1331/14: „ 1. Konstytutywny charakter decyzji z art. 106 ust. 5 u.p.s. przesądza, że tego rodzaju decyzja może wywierać tylko skutki ex nunc, tj. na przyszłość. 2. Decyzje deklaratoryjne nie są wydawane na gruncie przepisów ustawy o pomocy społecznej.”

Podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dn. 05.02.2015 r., sygn. akt: IISA/Ol 1071/14 stwierdza się: „Redakcja art. 106 ust. 5 u.p.s. konsekwentnie posługuje się pojęciami: ‚zmienia’ i ‚uchyla’ decyzję. Oznacza to, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie z pomocy społecznej, jak i jej uchylenia mają charakter konstytutywny, bo tworzy, zmienia lub uchyla stosunki prawne, przy czym ta zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji.”

Jak również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dn. 10.12.2014 r., sygn. akt: IV SA/Wr 442/14 czytamy: „Decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. ma charakter konstytutywny i wywołuje skutki prawne dopiero od chwili jej ustatecznienia (…). Decyzja ta wpływa bowiem na dotychczasowy zakres przyznawanych świadczeń z pomocy społecznej (zmienia ich wysokość, odmiennie je kształtuje lub wręcz je odbiera). W konsekwencji, ze względu na konstytutywny charakter decyzji, może ona wywierać wyłącznie skutki ex nunc.”

Mając na uwadze powyższe, art. 106 ust. 5 u.p.s., nie stanowi podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji od konkretnego dnia, w tym również od dnia, który byłby wcześniejszy niż data wydania decyzji zmieniającej. Decyzja zmieniająca wysokość zasiłku stałego przyznanego wcześniejszą decyzją ostateczną, wywołuje skutek od dnia, w którym decyzja zmieniająca tą staje się ostateczna. Zatem brak jest podstaw do wskazywania w treści decyzji jakiejkolwiek daty, od której zasiłek stały przysługiwał w innym wymiarze. Oznaczenie takiej daty w sentencji decyzji zmieniającej oznaczałoby wydanie decyzji nieważnej w rozumieniu art. 14 u.p.s. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Wskazywanie daty uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (w tym również daty wyprzedzającej datę orzekania; ex tunc) byłoby możliwe wówczas, gdyby ustawodawca zawarł w ustawie stosowną regulację, tak jak ma to miejsce na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych – w art. 23a ust. 5.

Powyższe stanowisko może okazać się co najmniej dyskusyjne, zwłaszcza w sytuacji wniesienia przez stronę odwołania od decyzji zmieniającej wysokość świadczenia. Mogłoby wtedy dojść do tego, że organ wyższego stopnia uchyliłby decyzję zmieniającą i przekazałby sprawę do ponownego rozpatrzenia. Pojawia się tutaj pytanie: czy wobec braku szczegółowej regulacji, pozwalającej na zmianę decyzji przyznającej świadczenie z mocą wsteczną lub z data przyszłą, ale konkretnie oznaczoną, zasadnym jest wydanie nowej decyzji w sprawie (po ponownym rozpatrzeniu sprawy) bez określenia daty, od której następuje zmiana wysokości świadczenia? Nowa decyzja obowiązywałaby dopiero od momentu, w którym stałaby się ostateczna, a strona pobierałaby, przez okres postępowania odwoławczego i ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji (nawet przez kilka miesięcy), świadczenie w niezmienionej wysokości.

O ile, w przypadku nadpłacenia przez ten okres świadczenia, można rozważać możliwość skorzystania przez organ z instytucji świadczenia nienależnie pobranego i dochodzenia od strony zwrotu nadpłaconych kwot, o tyle w przypadku gdy na podstawie decyzji zmieniającej następuje podwyższenie wysokości świadczenia, to strona, do czasu wydania nowej decyzji w sprawie, pobierałaby świadczenie w niższej wysokości. Zatem moment wystąpienia okoliczności uzasadniających zmianę wysokości wypłacanych świadczeń, byłby bardzo odsunięty w czasie w stosunku do momentu, w którym następowałaby faktyczna zmiana wysokości świadczenia. Stronie nie przysługiwałoby, w takim wypadku, wyrównanie wysokości świadczeń za ten okres.

Stanisław Nitecki w komentarzu do u.p.s pisze: „Z punktu widzenia procesowego istotne znaczenie ma wskazanie momentu, od którego decyzja przyznająca prawo zostanie zmieniona lub uchylona. Z uwagi na fakt, że świadczenia z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek, to zmiana sytuacji osobistej lub dochodowej będzie wpływała na prawo do świadczenia dopiero od następnego miesiąca po tym miesiącu, w którym ta zmiana nastąpiła” – (S. Nitecki, Komentarz do pomocy społecznej, Gaskor 2013, str. 758). Jak widać, komentator interpretuje art. 106 ust. 5 u.p.s. w ścisłym powiązaniu art. 106. ust. 3 tejże ustawy. Przyjmując, że w decyzji można wskazać konkretny termin od którego następuje zmiana wysokości z świadczenia – jest to termin przyszły – począwszy od miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła zmiana sytuacji osobistej lub dochodowej.

Odmienne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dn. 28.05.2015 r., sygn. akt: II SA/Sz/1131/14:

„Decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny. Jednak deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza jeszcze o skutkach z niej wynikających. (…) Kwestia, jaki skutek ex tunc, czy ex nunc ma określone orzeczenie, związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialno-prawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (…). Akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną”, powołując się przy tym między innymi na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 28.10.2009 r., sygn. akt: II GSK 153/09 oraz wyrok NSA z dn. 03.01.2013 r., sygn. akt: I OSK 1129/12.

Takie podejście do problemu stanowi na pewno praktyczne ułatwienie dla organów wydających decyzje na podstawie at. 106 ust. 5 u.p.s., umożliwia bowiem orzekanie o zmianie wysokości świadczenia od chwili wystąpienia zmian w sytuacji czy to osobistej, czy majątkowej strony. Należy jednak pamiętać, że aktualnie jest to stanowisko mniejszościowe, aczkolwiek najnowsze spośród wszystkich wyżej przywołanych orzeczeń sądów administracyjnych.

Podsumowując należy wskazać, iż pomimo podzielonych zdań, co do określania momentu od którego konstytutywne decyzje administracyjne zmieniające wysokość świadczeń z pomocy społecznej wywołują skutki prawne, obecnie dominuje pogląd orzecznictwa i doktryny, zgodnie z którym momentem (datą) od którego wysokość świadczenia ulega zmianie, jest dzień, w którym decyzja zmieniająca staje się ostateczna.

Mówiąc w uproszczeniu oznacza to, że decyzja zmieniająca wysokość zasiłku stałego wywołuje skutki prawne od dnia następującego po dniu, w którym upływa termin do wniesienia od niej odwołania (jeżeli strona nie wniosła odwołania). Tym samym w zależności od tego, kiedy organ wyda taką decyzję i następnie doręczy ją stronie, w przypadku nie wniesienia przez stronę odwołania, dzień następujący po dniu, w którym upływa terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji, będzie jednocześnie dniem, od którego decyzja ta będzie wywoływała skutki prawne – stronie będzie przysługiwało świadczenie w zmienionej wysokości.

Renata Celeban-Filipek – prawnik

Podstawa prawna:

1. Ustawa z dn. 12.03.2004 r. o pomocy społecznej – Dz.U. z 2016 r. poz. 930.

2. Ustawa z dn. 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.

3. Ustawa z dn. 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych – Dz.U. z 2015 r. poz. 114 z późn. zm.; ost. zm. Dz.U. z 2016 r. poz. 195.

Publikator: PrawoPL, Onet Biznes